六種法定采購(gòu)方式可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。我們認(rèn)為，以下五種分類對(duì)采購(gòu)方式的選擇和適用具有十分重要的意義。

1. 以有無(wú)法定適用情形為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類

可以分為無(wú)法定適用情形的采購(gòu)方式和有法定適用情形的采購(gòu)方式。無(wú)法定適用情形的采購(gòu)方式，其適用并無(wú)法定適用情形的限制。有法定適用情形的采購(gòu)方式，其適用受法定適用情形的限制，即只有符合法定適用情形才能適用，不符合則不得適用。

（1）無(wú)法定適用情形的采購(gòu)方式。僅公開招標(biāo)一種。貨物、服務(wù)的公開招標(biāo)雖無(wú)法定適用情形，但是其適用并非沒(méi)有限制，其適用實(shí)際上受項(xiàng)目采購(gòu)需求完整性、明確性特點(diǎn)的限制，即只有采購(gòu)需求能夠事先完整、明確的貨物、服務(wù)，才能采用公開招標(biāo)（以僅憑書面方式不能準(zhǔn)確描述采購(gòu)需求為由實(shí)行憑樣品采購(gòu)的除外）。采購(gòu)需求不能事先完整、明確，需經(jīng)由與供應(yīng)商磋商、談判使采購(gòu)需求完整、明確的貨物、服務(wù)，不能采用公開招標(biāo)。其一，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第七十一條第四項(xiàng)規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中不得與投標(biāo)人進(jìn)行協(xié)商談判。不得對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行協(xié)商談判是其中的應(yīng)有之義。其二，根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第十一條規(guī)定，招標(biāo)采購(gòu)的采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。該條對(duì)招標(biāo)采購(gòu)的采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容作出詳細(xì)列舉。但是，工程建設(shè)項(xiàng)目的公開招標(biāo)既無(wú)法定適用情形的限制，也不受項(xiàng)目采購(gòu)需求完整性、明確性特點(diǎn)的限制。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十條規(guī)定，對(duì)技術(shù)復(fù)雜或者無(wú)法精確擬定技術(shù)規(guī)格的項(xiàng)目，招標(biāo)人可以分兩階段進(jìn)行招標(biāo)。換言之，對(duì)采購(gòu)需求無(wú)法事先完整、明確的工程建設(shè)項(xiàng)目，招標(biāo)人可以分兩階段進(jìn)行招標(biāo)。而財(cái)政部87號(hào)令并未給予貨物、服務(wù)進(jìn)行兩階段招標(biāo)相應(yīng)的制度空間。

（2）有法定適用情形的采購(gòu)方式。邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)即是。貨物、服務(wù)的邀請(qǐng)招標(biāo)，除受法定適用情形的限制之外，還受貨物、服務(wù)的采購(gòu)需求完整性、明確性特點(diǎn)的限制?！墩少?gòu)法》第七十一條第四項(xiàng)、財(cái)政部87號(hào)令第十一條規(guī)定對(duì)貨物、服務(wù)的公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)均適用。工程建設(shè)項(xiàng)目的邀請(qǐng)招標(biāo)除受法定適用情形的限制外，并不受工程建設(shè)項(xiàng)目的采購(gòu)需求完整性、明確性特點(diǎn)的限制?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十條規(guī)定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)均適用。

2. 以是否進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類

可以分為競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式和不競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式是指采購(gòu)合同通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)締結(jié)的采購(gòu)方式。不競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式是指采購(gòu)合同不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)締結(jié)的采購(gòu)方式。（1）競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)即是。有效供應(yīng)商不得少于三家，但是法律、行政法規(guī)、財(cái)政部規(guī)章以及財(cái)政部創(chuàng)設(shè)采購(gòu)方式的行政規(guī)范性文件規(guī)定可以為二家的除外。（2）不競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。僅單一來(lái)源采購(gòu)一種。有效供應(yīng)商只有一家即具有唯一性，或者在特定條件之下允許直接從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)。從該分類一定程度上可以看出，政府采購(gòu)以競(jìng)爭(zhēng)為原則、不競(jìng)爭(zhēng)為例外。

3. 以是否進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式進(jìn)行分類

可以分為公開競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式和不公開競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。該分類是根據(jù)不同采購(gòu)方式采用不同的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式所作的分類。公開競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式是指采用公告方式公開邀請(qǐng)供應(yīng)商的采購(gòu)方式；不公開競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式是指采用公告方式之外的方式不公開邀請(qǐng)供應(yīng)商的采購(gòu)方式。在五種競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式中，有的僅能進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)，有的既能進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)又能進(jìn)行不公開競(jìng)爭(zhēng)，但是沒(méi)有僅能進(jìn)行不公開競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。（1）僅能進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。僅公開招標(biāo)一種。（2）既能進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)也能進(jìn)行不公開競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)即是。但是，工程建設(shè)項(xiàng)目的邀請(qǐng)招標(biāo)僅能進(jìn)行不公開競(jìng)爭(zhēng)。

4. 以是否進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式進(jìn)行分類

可以分為充分競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式和有限競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。充分競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式是指不限定供應(yīng)商范圍，符合資格條件的供應(yīng)商均可以參加競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。有限競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式是指限定供應(yīng)商范圍，并不是所有符合資格條件的供應(yīng)商均可以參加競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。在五種競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式中，有的僅能進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)，有的僅能進(jìn)行有限競(jìng)爭(zhēng)，還有的既能進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)也能進(jìn)行有限競(jìng)爭(zhēng)。（1）僅能進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。僅公開招標(biāo)一種。（2）僅能進(jìn)行有限競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。僅邀請(qǐng)招標(biāo)一種。邀請(qǐng)招標(biāo)無(wú)論是進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)還是進(jìn)行不公開競(jìng)爭(zhēng)，均為有限競(jìng)爭(zhēng)。邀請(qǐng)招標(biāo)進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)就不是邀請(qǐng)招標(biāo)而是公開招標(biāo)。（3）既能進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)也能進(jìn)行有限競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)即是。

充分競(jìng)爭(zhēng)一定是公開競(jìng)爭(zhēng)，但是公開競(jìng)爭(zhēng)并不一定都是充分競(jìng)爭(zhēng)，貨物、服務(wù)的邀請(qǐng)招標(biāo)為其特例。同時(shí)，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)以充分競(jìng)爭(zhēng)為原則、有限競(jìng)爭(zhēng)為例外。這是現(xiàn)行政府采購(gòu)法的公平競(jìng)爭(zhēng)原則的必然要求。

5. 以評(píng)審方法或者成交規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類

只有競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式才有評(píng)審環(huán)節(jié)和評(píng)審方法。不競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式?jīng)]有評(píng)審環(huán)節(jié)和評(píng)審方法，只有成交規(guī)則。但是，評(píng)審方法本質(zhì)上是一種成交規(guī)則?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)定的評(píng)審方法可以從學(xué)理上分為綜合評(píng)分法和最低評(píng)審價(jià)法。綜合評(píng)分法也是政府采購(gòu)法上的專門術(shù)語(yǔ)，但是政府采購(gòu)法上并沒(méi)有最低評(píng)審價(jià)法這個(gè)術(shù)語(yǔ)，政府采購(gòu)法上與綜合評(píng)分法對(duì)應(yīng)的另一個(gè)專門術(shù)語(yǔ)是最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法顧名思義是招標(biāo)采購(gòu)方式中的評(píng)審方法。雖然招標(biāo)采購(gòu)方式中的最低評(píng)標(biāo)價(jià)法與非招標(biāo)采購(gòu)方式中的最低價(jià)成交規(guī)則并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別，但是以最低評(píng)標(biāo)價(jià)法涵蓋非招標(biāo)采購(gòu)方式中的最低價(jià)成交規(guī)則并不妥當(dāng)。為討論便利，我們創(chuàng)設(shè)了最低評(píng)審價(jià)法這個(gè)術(shù)語(yǔ)，作為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的上位概念，用以涵蓋政府采購(gòu)法上必須評(píng)審并且以最低價(jià)成交的所有成交規(guī)則。綜合評(píng)分法是指滿足全部實(shí)質(zhì)性要求并且按照評(píng)審得分從高到低確定中標(biāo)或者成交候選人排序的評(píng)審方法。最低評(píng)審價(jià)法是指滿足全部實(shí)質(zhì)性要求并且按照?qǐng)?bào)價(jià)從低到高確定中標(biāo)或者成交候選人排序的評(píng)審方法。

以評(píng)審方法或者成交規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)可以將六種采購(gòu)方式分為四類：（1）僅采用綜合評(píng)分法的采購(gòu)方式。僅競(jìng)爭(zhēng)性磋商一種。（2）僅采用最低評(píng)審價(jià)法的采購(gòu)方式。競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)即是。（3）綜合評(píng)分法與最低評(píng)審價(jià)法并用的采購(gòu)方式。公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)即是。除法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)審價(jià)法（最低評(píng)標(biāo)價(jià)法）之外，采購(gòu)單位可以合理選擇綜合評(píng)分法或者最低評(píng)審價(jià)法（最低評(píng)標(biāo)價(jià)法）。（4）雙方商定合理價(jià)格的采購(gòu)方式。僅單一來(lái)源采購(gòu)一種。

（二）采購(gòu)方式的適用情形與供應(yīng)商邀請(qǐng)方式

1. 公開招標(biāo)

（1）貨物和服務(wù)的公開招標(biāo)。貨物、服務(wù)的公開招標(biāo)無(wú)法定適用情形。根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第三條第二款規(guī)定，公開招標(biāo)是指采購(gòu)人依法以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)非特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購(gòu)方式，即貨物、服務(wù)的公開招標(biāo)采用公告方式邀請(qǐng)供應(yīng)商。

（2）工程建設(shè)項(xiàng)目的公開招標(biāo)。工程建設(shè)項(xiàng)目的公開招標(biāo)無(wú)法定適用情形。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條第二款規(guī)定，公開招標(biāo)是指招標(biāo)人以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)不特定的法人或者其他組織投標(biāo)，即工程建設(shè)項(xiàng)目的公開招標(biāo)采用公告方式邀請(qǐng)供應(yīng)商。

2. 邀請(qǐng)招標(biāo)

（1）貨物和服務(wù)的邀請(qǐng)招標(biāo)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十九條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以邀請(qǐng)招標(biāo)：第一，具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的；第二，采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值的比例過(guò)大的。根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第三條第三款規(guī)定，邀請(qǐng)招標(biāo)是指采購(gòu)人依法從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中隨機(jī)抽取三家以上供應(yīng)商，并以投標(biāo)邀請(qǐng)書的方式邀請(qǐng)其參加投標(biāo)的采購(gòu)方式。根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第十四條第一款規(guī)定，采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)以下方式產(chǎn)生符合資格條件的供應(yīng)商名單，并從中隨機(jī)抽取三家以上供應(yīng)商向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書：一是發(fā)布資格預(yù)審公告征集；二是從省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中選??；三是采購(gòu)人書面推薦。根據(jù)該條第三款規(guī)定，采用從省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中選取或者采購(gòu)人書面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件供應(yīng)商名單的，備選的符合資格條件供應(yīng)商總數(shù)不得少于擬隨機(jī)抽取供應(yīng)商總數(shù)的兩倍。據(jù)此，貨物、服務(wù)的邀請(qǐng)招標(biāo)的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式有三種。第一，“公告+資格預(yù)審+隨機(jī)抽取+投標(biāo)邀請(qǐng)書”方式；第二，“供應(yīng)商庫(kù)選取備選供應(yīng)商+隨機(jī)抽取+投標(biāo)邀請(qǐng)書”方式；第三，“書面推薦備選供應(yīng)商+隨機(jī)抽取+投標(biāo)邀請(qǐng)書”方式。

（2）工程建設(shè)項(xiàng)目的邀請(qǐng)招標(biāo)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八條第一款規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目有下列情形之一的，可以邀請(qǐng)招標(biāo)：第一，技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇；第二，采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過(guò)大。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條第三款規(guī)定，邀請(qǐng)招標(biāo)是指招標(biāo)人以投標(biāo)邀請(qǐng)書的方式邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蛘咂渌M織投標(biāo)，即工程建設(shè)項(xiàng)目的邀請(qǐng)招標(biāo)采用投標(biāo)邀請(qǐng)書的方式邀請(qǐng)供應(yīng)商。

3. 競(jìng)爭(zhēng)性談判

根據(jù)財(cái)政部74號(hào)令第二條第三款、第四款以及第三條規(guī)定，貨物、工程和服務(wù)均可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)。根據(jù)財(cái)政部74號(hào)令第二條第五款以及第三條規(guī)定，詢價(jià)僅適用于貨物，而不適用于工程和服務(wù)。根據(jù)財(cái)政部74號(hào)令第三條第四項(xiàng)規(guī)定，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)的工程為“按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程”。其中的“政府采購(gòu)工程”應(yīng)當(dāng)解釋為工程建設(shè)項(xiàng)目，包括工程（建設(shè)工程）以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，即依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，并無(wú)適用競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)的余地。但是，財(cái)政部74號(hào)令第三條規(guī)定的僅是競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)的適用范圍，而不是適用情形。貨物、服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判適用情形由《政府采購(gòu)法》第三十條以及財(cái)政部74號(hào)令第二十七條規(guī)定；貨物、服務(wù)的單一來(lái)源采購(gòu)適用情形由《政府采購(gòu)法》第三十一條規(guī)定。現(xiàn)行政府采購(gòu)法并未為依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)規(guī)定適用情形，得符合貨物、服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)的適用情形，而不是任意采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)。這是因?yàn)椤墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)”，即應(yīng)當(dāng)符合《政府采購(gòu)法》規(guī)定的貨物、服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)的適用情形。但是，依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性談判，并非可以援引《政府采購(gòu)法》第三十條以及財(cái)政部74號(hào)令第二十七條規(guī)定的貨物、服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判的所有適用情形。以上所論及的單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)適用范圍、適用情形的相關(guān)內(nèi)容，在下文具體討論單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)適用情形以及供應(yīng)商邀請(qǐng)方式時(shí)不再重復(fù)。

（1）貨物和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十條以及財(cái)政部74號(hào)令第二十七條規(guī)定，符合下列五種情形之一的貨物或者服務(wù)，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判。第一，招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的。第二，技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的。第三，采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的。應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)人不可預(yù)見(jiàn)的或者非因采購(gòu)人拖延導(dǎo)致的。第四，不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。是指因采購(gòu)藝術(shù)品或者因?qū)＠?、專有技術(shù)或者因服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等導(dǎo)致不能事先計(jì)算出價(jià)格總額。第五，公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有二家時(shí)，可以與該二家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)。但是，應(yīng)當(dāng)符合財(cái)政部74號(hào)令第二十八條規(guī)定的條件。

財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第一款規(guī)定的四種情形實(shí)際上就是《政府采購(gòu)法》第三十條規(guī)定的四種情形。前者規(guī)定的第三、第四種情形屬于對(duì)后者規(guī)定的第三、第四種情形的具體化?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定對(duì)《政府采購(gòu)法》第三十條規(guī)定的第三、第四種情形的解釋，實(shí)際上是將財(cái)政部74號(hào)令的第二十七條第一款規(guī)定的第三、第四種情形上升為行政法規(guī)的規(guī)定。而上述第五種情形，是財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第二款規(guī)定的情形，實(shí)際上是其為競(jìng)爭(zhēng)性談判新創(chuàng)設(shè)的一種適用情形，符合該情形，得準(zhǔn)以直接變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判，而無(wú)需符合上述第一種至第四種情形之一。

（2）工程建設(shè)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性談判。依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，符合上述貨物、服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判的第二、第四種情形之一的，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判。根據(jù)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司給四川省財(cái)政廳《關(guān)于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目有關(guān)法律適用問(wèn)題的復(fù)函》（財(cái)庫(kù)便函〔2020〕385號(hào)，以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部國(guó)庫(kù)司復(fù)函），依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依法采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或者單一來(lái)源采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)。因此，依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目并無(wú)以符合上述貨物、服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判的第一、第三、第五種情形之一為由采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的余地。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司復(fù)函所稱的政府采購(gòu)工程應(yīng)當(dāng)解釋為工程建設(shè)項(xiàng)目，包括工程（建設(shè)工程）以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。其中與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，如果可以并需要單獨(dú)采購(gòu)的，那么理應(yīng)可以適用財(cái)政部87號(hào)令采用招標(biāo)采購(gòu)方式。但是我們認(rèn)為，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司復(fù)函對(duì)依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)制采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的法律效力尚有探討的余地。如果依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目可以適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例采用招標(biāo)方式的，那么符合上述貨物、服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判的第一、第三、第五種情形之一的，也可以適用競(jìng)爭(zhēng)性談判。

根據(jù)財(cái)政部74號(hào)令第十二條第一款規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)布公告、從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取或者采購(gòu)人和評(píng)審專家分別書面推薦的方式邀請(qǐng)不少于三家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)活動(dòng)。據(jù)此，競(jìng)爭(zhēng)性談判的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式有三種。第一，公告方式；第二，“從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取+競(jìng)爭(zhēng)性談判邀請(qǐng)書”方式；第三，“采購(gòu)人和評(píng)審專家分別書面推薦+競(jìng)爭(zhēng)性談判邀請(qǐng)書”方式。

4. 單一來(lái)源采購(gòu)

貨物、服務(wù)或者依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，符合下列情形之一的，可以采用單一來(lái)源采購(gòu)：（1）只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十七條規(guī)定，該情形是指因貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)。而“使用不可替代的專利、專有技術(shù)”是指只有使用某種特定的專利或者專有技術(shù)才能滿足采購(gòu)需求。換言之，使用其他專利或者專有技術(shù)也能滿足采購(gòu)需求的，不符合該情形。依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目得符合該情形，是指依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目確需采用某種不可替代的專利、專有技術(shù)。（2）發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的。（3）必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的。該情形所稱的添購(gòu)與《政府采購(gòu)法》第四十九條規(guī)定的合同履行中的追加法律性質(zhì)不同。

同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第四十三條第二項(xiàng)規(guī)定，采用公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)，投標(biāo)截止之后，有效投標(biāo)人只有一家，且招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定的，可以采用單一來(lái)源采購(gòu)。有效投標(biāo)人是指通過(guò)資格審查和符合性審查的投標(biāo)人。該條規(guī)定：“公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目，投標(biāo)截止后投標(biāo)人不足3家或者通過(guò)資格審查或符合性審查的投標(biāo)人不足3家的，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，按照以下方式處理……（二）招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，需要采用其他采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)依法報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。”所規(guī)定的不足三家情形理應(yīng)包括一家情形，所規(guī)定的其他采購(gòu)方式理應(yīng)包括單一來(lái)源采購(gòu)。該一家必須是有效投標(biāo)人的理由：其一，如果不是有效投標(biāo)人，那么實(shí)際上降低了該貨物、服務(wù)項(xiàng)目的資格條件或者實(shí)質(zhì)性條件。對(duì)此并未充分告知其他潛在的投標(biāo)人，并未給予其他潛在的投標(biāo)人參加競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。其二，如果不是有效投標(biāo)人，即該一家的投標(biāo)不能滿足招標(biāo)文件所規(guī)定的采購(gòu)需求，那么該一家也應(yīng)不能滿足采購(gòu)單位的實(shí)際采購(gòu)需求。而如果該一家能滿足采購(gòu)單位的實(shí)際采購(gòu)需求，那么難言該貨物、服務(wù)項(xiàng)目的“招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款”。公開招標(biāo)的招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，出現(xiàn)有效投標(biāo)人只有一家，視同符合“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”情形是極其妥當(dāng)?shù)?。同時(shí)，雖然該條僅規(guī)定公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，但是“舉重明輕”，可以適用于未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，無(wú)非變更采用單一來(lái)源采購(gòu)無(wú)需履行報(bào)經(jīng)同意和批準(zhǔn)程序。對(duì)此下文論及其他采購(gòu)方式時(shí)不再重復(fù)。

依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，如果嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部國(guó)庫(kù)司復(fù)函，那么并無(wú)公開招標(biāo)變更采用單一來(lái)源采購(gòu)的余地；如果可以采用公開招標(biāo)，那么應(yīng)當(dāng)有變更采用單一來(lái)源采購(gòu)的余地。

根據(jù)財(cái)政部74號(hào)令第二條第四款、第四十一條、第四十二規(guī)定，單一來(lái)源采購(gòu)的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式為單一來(lái)源采購(gòu)協(xié)商邀請(qǐng)書。

5. 詢價(jià)

詢價(jià)僅適用于貨物采購(gòu)項(xiàng)目。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十二條規(guī)定，采購(gòu)的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以采用詢價(jià)。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第四十三條第二項(xiàng)規(guī)定，采用公開招標(biāo)的貨物，投標(biāo)截止之后，投標(biāo)人為二家或者通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人為二家，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定的，可以變更采用詢價(jià)。但是，變更采用詢價(jià)得符合詢價(jià)的法定適用情形，即采購(gòu)的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購(gòu)項(xiàng)目。

根據(jù)財(cái)政部74號(hào)令第十二條第一款規(guī)定，詢價(jià)的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式與競(jìng)爭(zhēng)性談判的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式相同。

6. 競(jìng)爭(zhēng)性磋商

根據(jù)財(cái)政部競(jìng)爭(zhēng)性磋商暫行辦法第三條規(guī)定，符合下列情形之一的項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商：（1）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。（2）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的。（3）因藝術(shù)品采購(gòu)、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。（4）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。（5）按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。即依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，包括工程（建設(shè)工程）以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。該條將依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目這一類項(xiàng)目直接作為競(jìng)爭(zhēng)性磋商的適用情形。這與依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)不同。后者得符合貨物、服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)的適用情形。

同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第四十三條第二項(xiàng)規(guī)定，采用公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)，投標(biāo)截止之后，投標(biāo)人為二家或者通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人為二家，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，可以變更采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商。但是，變更采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商得符合競(jìng)爭(zhēng)性磋商的法定適用情形。依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，如果嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部國(guó)庫(kù)司復(fù)函，那么并無(wú)公開招標(biāo)變更采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的余地；如果可以采用公開招標(biāo)，那么應(yīng)當(dāng)有變更采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的余地。

根據(jù)財(cái)政部競(jìng)爭(zhēng)性磋商暫行辦法第六條第一款規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)布公告、從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取或者采購(gòu)人和評(píng)審專家分別書面推薦的方式邀請(qǐng)不少于三家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)。據(jù)此，競(jìng)爭(zhēng)性磋商的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式有三種，與競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式相同。

7. 幾個(gè)需要討論的問(wèn)題

以上討論了采購(gòu)方式的適用情形以及不同采購(gòu)方式的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式。在討論競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商這四種非招標(biāo)采購(gòu)方式的適用情形時(shí)，實(shí)際上將公開招標(biāo)的投標(biāo)截止之后，投標(biāo)人不足三家或者通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人不足三家但是招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，作為該四種非招標(biāo)采購(gòu)方式的適用情形之一。并且認(rèn)為，出現(xiàn)只有一家情形，只有該一家是有效投標(biāo)人并且招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，才可以變更采用單一來(lái)源采購(gòu)。但是，仍有以下幾個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步討論。

（1）根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第四十三條規(guī)定，采用公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)，投標(biāo)截止之后，投標(biāo)人只有二家或者通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人只有二家，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定的，可以變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商這三種非招標(biāo)采購(gòu)方式，該二家是否必須是有效投標(biāo)人？我們認(rèn)為，變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商，該二家必須是有效投標(biāo)人，即必須符合招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件。其道理與出現(xiàn)只有一家情形，只有該一家是有效投標(biāo)人才能變更采用單一來(lái)源采購(gòu)的道理相同。變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判實(shí)際上是直接適用財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第二款的規(guī)定。該第二款規(guī)定的“招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有二家”的情形與財(cái)政部87號(hào)令第四十三條規(guī)定理應(yīng)包含的“投標(biāo)人只有二家或者通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人只有二家”的情形，并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，僅是表述上的差異。同時(shí)，該第二款“應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購(gòu)需求編制談判文件”的規(guī)定，即變更之后不得降低招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件，也支持該二家必須是符合招標(biāo)文件規(guī)定的有效投標(biāo)人的道理。但是，對(duì)該二家的有效性審查應(yīng)當(dāng)按照以下辦法處理：其一，提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人只有二家的，應(yīng)當(dāng)在變更之后開展資格審查和符合性審查。根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第四十一條第二款規(guī)定，投標(biāo)人不足三家的，不得開標(biāo)。變更之前不得開展資格審查和符合性審查是其應(yīng)有之義。其二，通過(guò)資格審查的投標(biāo)人只有二家的，應(yīng)當(dāng)在變更之后開展符合性審查。根據(jù)政部87號(hào)令第四十四條第二款規(guī)定，合格投標(biāo)人不足三家的，不得評(píng)標(biāo)；根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第四十六條第一項(xiàng)規(guī)定符合性審查屬于評(píng)標(biāo)的范疇。變更之前不得開展符合性審查是其應(yīng)有之義。其三，通過(guò)資格審查和符合性審查的投標(biāo)人只有二家的，在變更之后不再開展資格審查和符合性審查。

（2）根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第四十三條規(guī)定，采用公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)，投標(biāo)截止之后，投標(biāo)人只有二家或者通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人只有二家，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，為什么可以直接變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判，卻不能直接變更采用詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商而必須符合其法定適用情形？有法定適用情形的采購(gòu)方式，只有符合才能采用。這是《政府采購(gòu)法》第六十四條第一款規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序法定的基本要義，并不因其是首次采用還是變更之后采用而有所區(qū)別，除非政府采購(gòu)法另有規(guī)定。符合《政府采購(gòu)法》第三十條第一項(xiàng)以及財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的“招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的”，以及符合財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第二款規(guī)定的“招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有二家”并且符合第二十八條規(guī)定條件的，可以變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判，均屬于采用公開招標(biāo)之后變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的情形，均屬于“政府采購(gòu)法另有規(guī)定”的情形。財(cái)政部74號(hào)令第二十八條所規(guī)定的條件實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政部87號(hào)令第四十三條所規(guī)定的“招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定”。但是，財(cái)政部74號(hào)令以及財(cái)政部競(jìng)爭(zhēng)性磋商暫行辦法并沒(méi)有《政府采購(gòu)法》第三十條第一項(xiàng)以及財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第一款第一項(xiàng)、第二款那樣的可以直接變更采用詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的規(guī)定。因此，采用公開招標(biāo)之后得符合詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商的法定適用情形方可以變更采用合詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商。

（3）采用公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)，投標(biāo)截止之后，沒(méi)有投標(biāo)人或者沒(méi)有通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人怎么處理？根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第四十三條第二項(xiàng)規(guī)定，貨物、服務(wù)可以變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)，貨物還可以變更采用詢價(jià)。該條所規(guī)定的“不足3家”情形理應(yīng)包括沒(méi)有投標(biāo)人或者沒(méi)有通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人的情形。但是，貨物、服務(wù)變更采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商，貨物變更采用詢價(jià)得符合競(jìng)爭(zhēng)性磋商或者詢價(jià)的法定適用情形。貨物、服務(wù)變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判，因《政府采購(gòu)法》第三十條第一項(xiàng)以及財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第一款第一項(xiàng)規(guī)定將“招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的”作為競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用情形，無(wú)須再符合競(jìng)爭(zhēng)性談判的其他法定適用情形。貨物、服務(wù)變更采用單一來(lái)源采購(gòu)，擬定的供應(yīng)商必須是滿足招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件的有效供應(yīng)商。但是，實(shí)踐中出現(xiàn)沒(méi)有投標(biāo)人或者沒(méi)有通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人的情形，變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)的意義幾乎為零，因?yàn)槿绻兏笤俪霈F(xiàn)只有一家供應(yīng)商，或者出現(xiàn)沒(méi)有供應(yīng)商或者沒(méi)有通過(guò)資格審查或者符合性審查的供應(yīng)商的情形，那么采購(gòu)程序勢(shì)必陷入無(wú)效率的循環(huán)。依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，如果嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部國(guó)庫(kù)司復(fù)函，那么并無(wú)公開招標(biāo)變更采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的余地；如果可以采用公開招標(biāo)，那么應(yīng)當(dāng)有變更采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的余地。

（4）采用邀請(qǐng)招標(biāo)的貨物、服務(wù)，投標(biāo)截止之后，投標(biāo)人不足三家或者通過(guò)資格審查或符合性審查的投標(biāo)人不足三家，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定的，是否可以像采用公開招標(biāo)之后那樣變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商？財(cái)政部87號(hào)令第四十三條規(guī)定適用于招標(biāo)，理應(yīng)包括邀請(qǐng)招標(biāo)。但是，貨物、服務(wù)的邀請(qǐng)招標(biāo)，不論公開競(jìng)爭(zhēng)與否，均為有限競(jìng)爭(zhēng)。采用從省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中選取或者采購(gòu)人書面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件供應(yīng)商名單的，備選的符合資格條件供應(yīng)商總數(shù)不得少于擬隨機(jī)抽取供應(yīng)商總數(shù)的兩倍。換言之，投標(biāo)截止之前，明知的符合資格條件的備選供應(yīng)商（最少）六家，僅隨機(jī)抽取并邀請(qǐng)其中的（最少）三家投標(biāo)。采用發(fā)布資格預(yù)審公告征集，雖然并不要求備選的符合資格條件供應(yīng)商總數(shù)不得少于擬隨機(jī)抽取供應(yīng)商總數(shù)的兩倍，但是并非符合資格條件的供應(yīng)商均能參加投標(biāo)。在此情況下，投標(biāo)截止之后，出現(xiàn)不足三家情形允許徑行變更采用其他采購(gòu)方式，與該不足三家繼續(xù)進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)，實(shí)難符合公平競(jìng)爭(zhēng)原則。出現(xiàn)只有一家情形，允許徑行變更采用單一來(lái)源采購(gòu)更是如此。財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第二款僅規(guī)定采用公開招標(biāo)而未規(guī)定采用招標(biāo)出現(xiàn)只有二家情形且符合第二十八條規(guī)定的條件可以變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判，也能說(shuō)明這個(gè)道理。

（5）采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的項(xiàng)目，響應(yīng)截止之后，響應(yīng)供應(yīng)商不足三家或者通過(guò)資格審查或者符合性審查的供應(yīng)商不足三家怎么處理？根據(jù)財(cái)政部74號(hào)令第三十七條第三項(xiàng)、第五十條第三項(xiàng)，以及財(cái)政部競(jìng)爭(zhēng)性磋商暫行辦法第三十四條第三項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)活動(dòng)，重新開展采購(gòu)活動(dòng)，但是財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第二款、財(cái)政部競(jìng)爭(zhēng)性磋商暫行辦法第二十一條第三款規(guī)定可以為二家的除外。換言之，出現(xiàn)上述情形，為完成采購(gòu)項(xiàng)目，一般得首先變更采用公開招標(biāo)，然后再變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)。如此，采購(gòu)效率顯然比首次就采用公開招標(biāo)的效率更低。這亟待立法層面進(jìn)行解決。

三、采購(gòu)方式的選擇

（一）術(shù)語(yǔ)解釋

1. 公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)和招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是政府采購(gòu)法上的專門術(shù)語(yǔ)，僅適用于公開招標(biāo)而不適用于邀請(qǐng)招標(biāo)，并且僅適用于貨物、服務(wù)。招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是招標(biāo)投標(biāo)法上的專門術(shù)語(yǔ)，公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)均適用，但是對(duì)政府采購(gòu)主體（各級(jí)預(yù)算單位）而言，僅適用于其依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。

2. 規(guī)避公開招標(biāo)與規(guī)避招標(biāo)

規(guī)避公開招標(biāo)是政府采購(gòu)法上的專門術(shù)語(yǔ)，僅適用于公開招標(biāo)而不適用于邀請(qǐng)招標(biāo)，并且僅適用于貨物、服務(wù)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十八條規(guī)定，采購(gòu)人不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購(gòu)的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購(gòu)?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定對(duì)規(guī)避公開招標(biāo)作出解釋，即在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，采購(gòu)人將一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)采用公開招標(biāo)以外的方式多次采購(gòu)，累計(jì)資金數(shù)額超過(guò)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標(biāo)，但是項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整或者經(jīng)批準(zhǔn)采用公開招標(biāo)以外方式采購(gòu)除外。

規(guī)避招標(biāo)是招標(biāo)投標(biāo)法上的專門術(shù)語(yǔ)，公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)均適用，但是對(duì)政府采購(gòu)主體（各級(jí)預(yù)算單位）而言，僅適用于其依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第二款規(guī)定對(duì)規(guī)避招標(biāo)作出解釋，即招標(biāo)人為適用第一款規(guī)定弄虛作假的，屬于招標(biāo)投標(biāo)法第四條規(guī)定的規(guī)避招標(biāo)。該條第一款是對(duì)可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況的規(guī)定，包括《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況以及該款列舉的情形。

（二）采購(gòu)方式的選擇

如本文開篇所言，財(cái)政部需求管理辦法第十九條、第二十條對(duì)采購(gòu)單位選擇采購(gòu)方式及供應(yīng)商邀請(qǐng)方式作出原則性、概括性規(guī)定。正因?yàn)榫哂性瓌t性、概括性特點(diǎn)，對(duì)該二條規(guī)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)法的規(guī)定進(jìn)行理解和把握。因此，采購(gòu)單位選擇采購(gòu)方式，應(yīng)當(dāng)遵守財(cái)政部需求管理辦法第十九條、第二十條的規(guī)定，根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的性質(zhì)、特點(diǎn)、市場(chǎng)供給情況，以及不同采購(gòu)方式的性質(zhì)、特點(diǎn)、法定適用情形、評(píng)審方法、供應(yīng)商邀請(qǐng)方式（包括不同供應(yīng)商邀請(qǐng)方式的性質(zhì)、特點(diǎn)）等，依法選擇合適的采購(gòu)方式；采用非公開招標(biāo)采購(gòu)方式的，依法選擇合適的供應(yīng)商邀請(qǐng)方式。

1. 貨物和服務(wù)

（1）公開招標(biāo)無(wú)法定適用情形，但是其適用并非沒(méi)有限制，并非所有項(xiàng)目均可以采用公開招標(biāo)。首先，如上文所述，公開招標(biāo)的適用受項(xiàng)目采購(gòu)需求完整性、明確性特點(diǎn)的限制，即只有采購(gòu)需求能夠事先完整、明確的項(xiàng)目才能采用公開招標(biāo)。其次，受采購(gòu)效率的限制。采購(gòu)需求能夠事先完整、明確但是采用公開招標(biāo)對(duì)效率犧牲很大的項(xiàng)目，不適宜采用公開招標(biāo)。如果符合競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或者詢價(jià)的法定適用情形，那么應(yīng)當(dāng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或者詢價(jià)。

（2）非公開招標(biāo)方式均有法定的適用情形，任何項(xiàng)目只有符合非公開招標(biāo)方式的法定適用情形，才能選擇采用非公開招標(biāo)方式；不符合就不能采用。是否符合法定適用情形，其把握標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)因是否競(jìng)爭(zhēng)以及是否進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)而不同。第一，單一來(lái)源采購(gòu)是否符合法定適用情形，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)解釋，因?yàn)椴桓?jìng)爭(zhēng)。第二，邀請(qǐng)招標(biāo)是否符合法定適用情形，應(yīng)當(dāng)從緊解釋，因?yàn)椴徽摴_競(jìng)爭(zhēng)與否，均為有限競(jìng)爭(zhēng)。因其供應(yīng)商邀請(qǐng)方式設(shè)計(jì)不合理，邀請(qǐng)招標(biāo)的適用性本身就很差。第三，競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)，公開競(jìng)爭(zhēng)的，是否符合法定適用情形，可以從寬解釋；不公開競(jìng)爭(zhēng)的，是否符合法定適用情形應(yīng)當(dāng)從緊解釋。因?yàn)榍罢邽槌浞指?jìng)爭(zhēng)，后者為有限競(jìng)爭(zhēng)。

（3）達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)，但是符合非公開招標(biāo)采購(gòu)方式法定適用情形的，可以采用非公開招標(biāo)采購(gòu)方式。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十七條、財(cái)政部74號(hào)令第四條、財(cái)政部競(jìng)爭(zhēng)性磋商暫行辦法第四條規(guī)定，采用非公開招標(biāo)采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前經(jīng)主管預(yù)算單位同意之后，獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十八條規(guī)定，財(cái)政管理實(shí)行省直接管理的縣級(jí)人民政府可以根據(jù)需要并報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，行使政府采購(gòu)法和該條例規(guī)定的設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府批準(zhǔn)變更采購(gòu)方式的職權(quán)。但是，實(shí)踐中對(duì)該條所規(guī)定的“縣級(jí)人民政府”究竟是指縣級(jí)人民政府還是指縣級(jí)人民政府財(cái)政部門有不同理解。從文義看，毋庸置疑是指縣級(jí)人民政府。但是，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十七條“因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”的規(guī)定，以及《政府采購(gòu)法》第十三條第一款“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)”的規(guī)定，批準(zhǔn)采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的職權(quán)屬于設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府財(cái)政部門，而不是設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第七十八條下放的實(shí)際上是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府財(cái)政部門的職權(quán)，而不是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府的職權(quán)。因此，只有由財(cái)政管理實(shí)行省直接管理的縣級(jí)人民政府財(cái)政部門行使設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的職權(quán)，才符合《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十八條“放權(quán)提效”的立法本意。

同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第二款規(guī)定，采用公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)出現(xiàn)投標(biāo)人只有二家等只有二家情形并且符合第二十八條規(guī)定條件，變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的，報(bào)經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)即可。但是，根據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第四十三條第二項(xiàng)規(guī)定，采用公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)出現(xiàn)投標(biāo)人不足三家等不足三家情形并且招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，需要采用其他采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)，卻又未明確報(bào)哪級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)。其中出現(xiàn)投標(biāo)人只有二家等只有二家情形需要采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的，因財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第二款已作規(guī)定，直接適用即可。而出現(xiàn)投標(biāo)人只有二家等只有二家情形需要采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)，以及出現(xiàn)投標(biāo)人只有一家等只有一家情形，需要采用單一來(lái)源采購(gòu)的，則應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》第二十七條以及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十八條的規(guī)定執(zhí)行。

（4）未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)，符合非公開招標(biāo)采購(gòu)方式法定適用情形的，可以采用非公開招標(biāo)采購(gòu)方式；不符合不能采用。未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)，并非可以任意采用非公開招標(biāo)采購(gòu)方式。政府采購(gòu)法對(duì)非公開招標(biāo)采購(gòu)方式的適用情形并未區(qū)分是否達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)而作出不同的規(guī)定。但是，未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采用非公開招標(biāo)采購(gòu)方式，依法無(wú)須履行同意和批準(zhǔn)程序。

2. 工程建設(shè)項(xiàng)目

（1）依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目必須招標(biāo)，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外，是指符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第一款規(guī)定的情形的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。但是，“可以不進(jìn)行招標(biāo)”并不能理解為應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例采用非招標(biāo)采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)。其道理與根據(jù)《政府采購(gòu)法》第八十五條的規(guī)定對(duì)屬于法定采購(gòu)客體范圍的項(xiàng)目不實(shí)行政府采購(gòu)的道理一樣。依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目由《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條規(guī)定的縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門監(jiān)管。

（2）依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，屬于政府集中采購(gòu)目錄或者達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)符合貨物、服務(wù)的非招標(biāo)采購(gòu)方式的法定適用情形。由《政府采購(gòu)法》第十三條第一款規(guī)定的各級(jí)人民政府財(cái)政部門監(jiān)管。因公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)僅適用于貨物、服務(wù)而不適用于工程建設(shè)項(xiàng)目，依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，并無(wú)因達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)采用非招標(biāo)采購(gòu)方式必須履行同意和批準(zhǔn)程序的問(wèn)題。

值得探討的是依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目是否可以采用招標(biāo)采購(gòu)方式。根據(jù)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司復(fù)函，依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目并無(wú)適用招標(biāo)采購(gòu)方式的余地。但是，根據(jù)《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定尚不能得出政府采購(gòu)法對(duì)依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)制采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的結(jié)論。《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第七條第一款規(guī)定：“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例”。該二條僅規(guī)定工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)或者采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用什么法律；采用其他方式采購(gòu)即非招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用什么法律?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)”。從該規(guī)定僅能得出依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目依法（選擇）不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)采用什么（非招標(biāo)）采購(gòu)方式的結(jié)論；并不能得出依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目不得進(jìn)行招標(biāo)的結(jié)論。我們認(rèn)為，依法非必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，不屬于法律強(qiáng)制招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，（選擇）進(jìn)行招標(biāo)抑或不進(jìn)行招標(biāo)均為合法。但是，（選擇）不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定采用非招標(biāo)采購(gòu)方式；（選擇）進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定采用招標(biāo)采購(gòu)方式。相應(yīng)地，前者由《政府采購(gòu)法》第十三條第一款規(guī)定的各級(jí)人民政府財(cái)政部門監(jiān)管；后者由《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條規(guī)定的縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門監(jiān)管。（文章整理于網(wǎng)絡(luò)，侵刪）

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