□文/沈德能
《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部110號(hào)令”）自今天（2022年3月1日）起施行?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)方式是財(cái)政部為了規(guī)范多頻次、小額度采購(gòu)活動(dòng)，提高政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效，依據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十六條的授權(quán)創(chuàng)設(shè)的新型獨(dú)立的采購(gòu)方式，也被稱為第七種政府采購(gòu)方式。這種專門(mén)為小額零星采購(gòu)特制的全新采購(gòu)方式在實(shí)踐中必將遇到比較多的問(wèn)題，筆者結(jié)合自己多年的政府采購(gòu)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)作初步總結(jié)，以期起到拋磚引玉的作用。
問(wèn)題1：什么叫“小額多頻”？其標(biāo)準(zhǔn)是什么？
框架協(xié)議采購(gòu)方式的適用對(duì)象僅限于多頻次、小額度采購(gòu)活動(dòng)，簡(jiǎn)稱小額多頻采購(gòu)。那么，首先得解決的問(wèn)題就是小額多頻的標(biāo)準(zhǔn)是什么。
目前，在全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有關(guān)于政府采購(gòu)小額的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。財(cái)政部110號(hào)令實(shí)施前，各地小額采購(gòu)多采用協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)、電子商城（賣(mài)場(chǎng)）等方式。據(jù)筆者了解，各地財(cái)政部門(mén)規(guī)定的協(xié)議供貨、電子商城等方式的具體標(biāo)準(zhǔn)千差萬(wàn)別，有些還差距很大。如協(xié)議供貨，有的地方規(guī)定“協(xié)議供貨產(chǎn)品是……辦公家具、辦公耗材和辦公家電限額標(biāo)準(zhǔn)30萬(wàn)元以內(nèi)的”；有的地方規(guī)定“貨物類公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的，實(shí)行協(xié)議供貨采購(gòu)制度”（其公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為200萬(wàn)元以上）。再如電子商城，有的地方規(guī)定“集中采購(gòu)目錄內(nèi)、公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下”（其貨物、服務(wù)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為400萬(wàn)元以上）；有的地方規(guī)定“電子賣(mài)場(chǎng)網(wǎng)上超市采購(gòu)限額為50萬(wàn)元以下（含50萬(wàn)元），電子賣(mài)場(chǎng)在線詢價(jià)、反向競(jìng)價(jià)方式采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為50萬(wàn)元以上（其中工程60萬(wàn)元以上）100萬(wàn)元以下（含100萬(wàn)元）”；有的地方規(guī)定“單項(xiàng)或年度批量預(yù)算金額在100萬(wàn)元以下的項(xiàng)目，可以通過(guò)網(wǎng)上商城采購(gòu)?！?/span>
筆者認(rèn)為，規(guī)范政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)的小額標(biāo)準(zhǔn)，有必要出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見(jiàn)。如，可規(guī)定集中采購(gòu)目錄內(nèi)或者目錄外采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額百分之五十以下的屬于小額零星。
多頻，則是相對(duì)簡(jiǎn)單的概念，按照漢語(yǔ)語(yǔ)言的習(xí)慣用法，三個(gè)以上即為多。因此，應(yīng)當(dāng)明確三次以上的采購(gòu)屬于多頻采購(gòu)。
問(wèn)題2：多次重復(fù)采購(gòu)就一定要采用框架協(xié)議采購(gòu)嗎？
未必。財(cái)政部110號(hào)令第二條明確，“本辦法所稱框架協(xié)議采購(gòu)，是指集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位對(duì)技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購(gòu)的貨物和服務(wù)，通過(guò)公開(kāi)征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同的采購(gòu)方式?！备鶕?jù)此定義，并非多次重復(fù)采購(gòu)就一定要采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。多次重復(fù)采購(gòu)僅是框架協(xié)議采購(gòu)方式的特點(diǎn)之一，并非全部，如技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一的品目；兩階段采購(gòu)；多供應(yīng)商入圍可供選擇等都是必不可少的。再如，多次重復(fù)交貨但由單一供應(yīng)商通過(guò)單一采購(gòu)合同完成的，就無(wú)需采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。
問(wèn)題3：需求明確的還需要采用框架協(xié)議采購(gòu)嗎？
采購(gòu)需求明確（具體到采購(gòu)數(shù)量）的采購(gòu)項(xiàng)目，即便是小額零星，即便是需要多次履行，只要能夠通過(guò)一個(gè)采購(gòu)合同完成，就都應(yīng)當(dāng)采用單一項(xiàng)目采購(gòu)（采購(gòu)方式可以是招標(biāo)采購(gòu)，也可以是非招標(biāo)采購(gòu)），而無(wú)需采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。
問(wèn)題4：協(xié)議供貨如何轉(zhuǎn)向框架協(xié)議采購(gòu)？
財(cái)政部110號(hào)令今天實(shí)施后，框架協(xié)議采購(gòu)取代協(xié)議供貨，協(xié)議供貨不得再開(kāi)展。未到期的協(xié)議（合同）繼續(xù)有效，到期后將解除，不再執(zhí)行。未到期的協(xié)議（合同）有約定解除條件（如框架協(xié)議采購(gòu)實(shí)施自動(dòng)解除）的，則在條件成就后自動(dòng)解除。
就采購(gòu)操作而言，協(xié)議供貨與框架協(xié)議采購(gòu)有本質(zhì)的區(qū)別，主要區(qū)別在于：協(xié)議供貨不要求有具體明確的采購(gòu)需求，不要求具體到最低品目的明確采購(gòu)需求，不要求淘汰率，有的還不要求具體報(bào)價(jià)（只報(bào)折扣率），但框架協(xié)議采購(gòu)則剛好相反。
問(wèn)題5：區(qū)域或上級(jí)統(tǒng)一采購(gòu)必須采用框架協(xié)議采購(gòu)嗎？
未必。即便是小額零星采購(gòu)，但每個(gè)采購(gòu)人的相同或相似品目采購(gòu)需求具體明確，特別是采購(gòu)數(shù)量明確的區(qū)域或上級(jí)統(tǒng)一聯(lián)合采購(gòu)，屬于單一項(xiàng)目采購(gòu)，不屬于框架協(xié)議采購(gòu)，不得采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。聯(lián)合采購(gòu)項(xiàng)目只需要一個(gè)中標(biāo)、成交供應(yīng)商，每個(gè)采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商直接簽訂政府采購(gòu)合同，不需要先確定入圍供應(yīng)商再確定成交供應(yīng)商。只有品目采購(gòu)需求不夠具體明確（特別是數(shù)量無(wú)法明確），無(wú)法形成單一采購(gòu)項(xiàng)目的小額零星采購(gòu)，區(qū)域或者上級(jí)統(tǒng)一采購(gòu)才需要采用框架協(xié)議采購(gòu)。
問(wèn)題6：框架協(xié)議采購(gòu)實(shí)施后，還需要批量集中采購(gòu)嗎？
批量集中采購(gòu)與框架協(xié)議采購(gòu)是兩種不同的采購(gòu)方式。一般而言，批量集中采購(gòu)是采購(gòu)需求、采購(gòu)數(shù)量具體明確的采購(gòu)項(xiàng)目，僅需要簽訂一個(gè)采購(gòu)合同即可完成采購(gòu)，無(wú)需多頻次采購(gòu)，無(wú)需多次重復(fù)簽訂采購(gòu)合同?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十四條規(guī)定，列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目，適合實(shí)行批量集中采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購(gòu)，但緊急的小額零星貨物項(xiàng)目和有特殊要求的服務(wù)、工程項(xiàng)目除外。此條但字規(guī)定除外的就是框架協(xié)議采購(gòu)的范圍，可以看出批量集中采購(gòu)與框架協(xié)議采購(gòu)是并行的兩種采購(gòu)方式，不能用框架協(xié)議采購(gòu)取代批量集中采購(gòu)。
問(wèn)題7：框架協(xié)議采購(gòu)實(shí)施后，還需要電子賣(mài)場(chǎng)嗎？
框架協(xié)議采購(gòu)和電子賣(mài)場(chǎng)都是解決小額零星采購(gòu)的方式，兩者在適用范圍上有交叉和重合的地方。目前電子賣(mài)場(chǎng)并無(wú)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，僅是改革過(guò)程中的嘗試性方式，甚至未有公開(kāi)的政策性規(guī)定支持。從法理上說(shuō)，財(cái)政部110號(hào)令實(shí)施，在新的框架采購(gòu)協(xié)議簽訂生效后，電子賣(mài)場(chǎng)與框架協(xié)議采購(gòu)方式適用范圍中交叉重合的部分應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為框架協(xié)議采購(gòu)。不過(guò)，從改革的角度看，電子賣(mài)場(chǎng)有其優(yōu)越性，如價(jià)格隨行就市，比較直觀，可以更加開(kāi)放，或許能夠更好地滿足某些采購(gòu)人的需求?？紤]到框架協(xié)議采購(gòu)的局限性，作為深化政府采購(gòu)改革的一個(gè)方面，電子賣(mài)場(chǎng)可以與框架協(xié)議同時(shí)存在，甚至相互競(jìng)爭(zhēng)，共同作為解決小額零星多頻次采購(gòu)的方式。
問(wèn)題8：小額工程可以用框架協(xié)議采購(gòu)方式嗎？
框架協(xié)議采購(gòu)方式不適用于小額工程采購(gòu)。根據(jù)財(cái)政部110號(hào)令第二條、第三條規(guī)定，該辦法所稱框架協(xié)議采購(gòu)不包含工程。工程采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)是有事先設(shè)計(jì)的圖紙，有工程量清單，采購(gòu)需求是具體明確的，不需要采用框架協(xié)議采購(gòu)，只需要直接簽訂采購(gòu)（施工）合同即可。但是，不屬于依法必須招標(biāo)范圍、與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，符合框架協(xié)議采購(gòu)要求的，可以采用框架協(xié)議采購(gòu)。
問(wèn)題9：采購(gòu)人可以棄用封閉式框架協(xié)議采購(gòu)嗎？
財(cái)政部110號(hào)令僅在第三十七條規(guī)定了采購(gòu)人可以不受封閉式框架協(xié)議采購(gòu)約束的情形。該條規(guī)定，“采購(gòu)人證明能夠以更低價(jià)格向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)相同貨物，且入圍供應(yīng)商不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商以下的，可以將合同授予非入圍供應(yīng)商。采購(gòu)項(xiàng)目適用前款規(guī)定的，征集人應(yīng)當(dāng)在征集文件中載明并在框架協(xié)議中約定?！?/span>
實(shí)踐中，該條可能不利于采購(gòu)人追求更高質(zhì)量，更優(yōu)價(jià)格。其一，該條僅限于相同貨物下、價(jià)格更低時(shí)可以棄用封閉式框架協(xié)議采購(gòu)，排除了相同價(jià)格、貨物質(zhì)量更好的情形。其二，框架協(xié)議采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不符合框架協(xié)議采購(gòu)的情形，采用非招標(biāo)、招標(biāo)方式更加合適的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止框架協(xié)議采購(gòu)，變更為非招標(biāo)或招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目。如集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)通過(guò)歸集采購(gòu)人明確的采購(gòu)需求可以實(shí)行單一項(xiàng)目的批量集中采購(gòu)的，或者主管預(yù)算單位通過(guò)聯(lián)合下屬單位統(tǒng)一采購(gòu)，形成需求明確的單一采購(gòu)項(xiàng)目的，盡管這些項(xiàng)目所涉及的品目已經(jīng)在實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)，也應(yīng)當(dāng)終止，及時(shí)變更為單一項(xiàng)目采購(gòu)。
問(wèn)題10：參加框架協(xié)議采購(gòu)的入圍供應(yīng)商可以僅此一家嗎？
對(duì)此，財(cái)政部110號(hào)令沒(méi)有明確規(guī)定。就字面意思理解，入圍供應(yīng)商可以是一家或者多家，采購(gòu)實(shí)際中絕大多數(shù)情形是多家供應(yīng)商入圍，可供采購(gòu)人在第二階段選定。框架協(xié)議采購(gòu)的主要特征是多家供應(yīng)商入圍，一家供應(yīng)商入圍應(yīng)當(dāng)作為例外，在特殊情況下才允許。
問(wèn)題11：哪些情形下禁止采用框架協(xié)議采購(gòu)？
根據(jù)財(cái)政部110號(hào)令第二條，框架協(xié)議采購(gòu)是指集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位對(duì)技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購(gòu)的貨物和服務(wù)，通過(guò)公開(kāi)征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同的采購(gòu)方式。
準(zhǔn)確理解此條關(guān)于框架協(xié)議采購(gòu)的定義，應(yīng)當(dāng)制定框架協(xié)議采購(gòu)負(fù)面清單。筆者認(rèn)為，在制定框架協(xié)議采購(gòu)的負(fù)面清單時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下方面。
第一，征集人主要是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位（其他預(yù)算單位確有需要的，經(jīng)其主管預(yù)算單位批準(zhǔn)，可以采用框架協(xié)議采購(gòu)方式采購(gòu)）；
第二，僅限技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一的品目。雖然是小額零星但如果采購(gòu)需求復(fù)雜，不能明確統(tǒng)一，或者主管預(yù)算單位的下屬采購(gòu)人的采購(gòu)需求差別太大，無(wú)法實(shí)現(xiàn)明確、統(tǒng)一的，則不得也無(wú)法采用框架協(xié)議采購(gòu)；
第三，僅限需要多次重復(fù)采購(gòu)。言外之意就是，凡是一次性采購(gòu)、簽訂一個(gè)采購(gòu)合同能夠滿足采購(gòu)需求的，都應(yīng)當(dāng)采用單一項(xiàng)目采購(gòu)，不得采用框架協(xié)議采購(gòu)。多次重復(fù)采購(gòu)不是多批次履行合同，而是由于采購(gòu)數(shù)量等不確定，不能簽訂一個(gè)采購(gòu)合同，需要簽訂多個(gè)采購(gòu)合同的采購(gòu)。如果采購(gòu)需求、采購(gòu)數(shù)量明確，僅是按照合同約定分批次履行合同義務(wù)，則不需要重復(fù)采購(gòu)，僅是需要分批次履行采購(gòu)合同。如，采購(gòu)數(shù)量明確的批量（分批次履行）集中采購(gòu)就不屬于框架協(xié)議采購(gòu)；
第四，僅限貨物和服務(wù)，不包含小額工程；
第五，其他預(yù)算單位確有需要的，應(yīng)當(dāng)僅限于的確由于客觀情況，存在突發(fā)需求，無(wú)法確定采購(gòu)數(shù)量，主管預(yù)算單位沒(méi)有入圍供應(yīng)商可供選擇的情形；
第六，不需要經(jīng)過(guò)兩階段采購(gòu)（第一階段確定入圍供應(yīng)商、第二階段確定成交供應(yīng)商）就可以直接確定供應(yīng)商的，不得采用框架協(xié)議采購(gòu)；
第七，為本部門(mén)、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)需求明確，一家供應(yīng)商承接質(zhì)量更優(yōu)、價(jià)格更低、服務(wù)更好，不需要確定2家以上供應(yīng)商由服務(wù)對(duì)象選擇的，不得采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。
（作者單位：廣西廣天一律師事務(wù)所）
（責(zé)編：戎素梅）
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