■ 宋軍
上世紀(jì)80年代末、90年代初，我國(guó)試行政府采購(gòu)制度，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的探索，中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議于2002年6月29日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），并于2003年1月1日起施行?！墩少?gòu)法》的頒布實(shí)施，使我國(guó)的政府采購(gòu)制度步入了法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。經(jīng)過(guò)20年的實(shí)踐，特別是隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展與變化，《政府采購(gòu)法》的調(diào)整空間亟待拓展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)亟需突出，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的手段有待完善。
為此，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》）?！渡罡姆桨浮窂?qiáng)調(diào)，深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。為了落實(shí)《深改方案》的精神，財(cái)政部啟動(dòng)了《政府采購(gòu)法》以及相關(guān)制度的修訂工作，我國(guó)的政府采購(gòu)制度將進(jìn)入全面重塑期。
政府采購(gòu)法律制度體系總體架構(gòu)
目前，我國(guó)已建立起以《政府采購(gòu)法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）和部門(mén)規(guī)章為依托的較為完整的政府采購(gòu)法律制度體系，涵蓋了體制機(jī)制、執(zhí)行操作、基礎(chǔ)管理以及監(jiān)督裁決等各個(gè)方面。盡管我國(guó)政府采購(gòu)法律制度體系日益完善，有效保障了政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，切實(shí)規(guī)范了政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序，但政府采購(gòu)制度的成熟度還不夠，還不能完全適應(yīng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，因此，《政府采購(gòu)法》以及相關(guān)制度的修訂是必要的、及時(shí)的。
立足全面深化政府采購(gòu)制度改革整體層面，我國(guó)政府采購(gòu)制度改革應(yīng)著重解決目前《政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》“兩法”管理脫節(jié)的問(wèn)題。從法律統(tǒng)一性的角度來(lái)講，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)包括貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)。將貨物、服務(wù)與工程割裂開(kāi)來(lái)，分別適用不同的法律制度是缺乏正當(dāng)性的。立足完善政府采購(gòu)制度改革具體層面，《政府采購(gòu)法》修訂應(yīng)重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：一是強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，建立采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果能負(fù)責(zé)、想負(fù)責(zé)的機(jī)制。重點(diǎn)解決采購(gòu)人主體責(zé)任意識(shí)不牢、權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題。二是完善政府采購(gòu)交易制度。重點(diǎn)解決采購(gòu)方式適用條件重疊和采購(gòu)程序優(yōu)化的問(wèn)題。三是健全政府采購(gòu)政策落實(shí)機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。重點(diǎn)解決政府采購(gòu)對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)力度不夠、手段不多等問(wèn)題。四是加快采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和專家業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。重點(diǎn)解決如何提升采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家專業(yè)化水準(zhǔn)的問(wèn)題。五是構(gòu)建政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放新格局。重點(diǎn)解決我國(guó)如何建立與國(guó)際規(guī)則相接軌的政府采購(gòu)法律制度，以及我國(guó)企業(yè)如何更好地參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。
政府采購(gòu)部門(mén)規(guī)章建設(shè)
除了《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，涉及政府采購(gòu)的部門(mén)規(guī)章在我國(guó)政府采購(gòu)法律制度體系中也具有不可或缺的重要作用。政府采購(gòu)相關(guān)的部門(mén)規(guī)章，主要是財(cái)政部以財(cái)政部長(zhǎng)令發(fā)布實(shí)施的政府采購(gòu)相關(guān)文件，現(xiàn)行有效的部門(mén)規(guī)章主要有：《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱74號(hào)令）、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）、《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）、《政府采購(gòu)信息發(fā)布管理辦法》（財(cái)政部令第101號(hào)）、《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)）、《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)）。
隨著《政府采購(gòu)法》的修訂，政府采購(gòu)部門(mén)規(guī)章也需要隨之完善與補(bǔ)充。
第一，修訂74號(hào)令。目前，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《修訂草案征求意見(jiàn)稿》)對(duì)采購(gòu)方式進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)其適用條件也進(jìn)行了修改。在《修訂草案征求意見(jiàn)稿》中，將競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商兩種采購(gòu)方式進(jìn)行了合并，統(tǒng)稱為競(jìng)爭(zhēng)性談判。相應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判設(shè)立了最低評(píng)審價(jià)法和綜合評(píng)分法兩種評(píng)審方法。因此，74號(hào)令也應(yīng)按照政府采購(gòu)法修改后的思路進(jìn)行完善。此外，在74號(hào)令的修訂中，筆者認(rèn)為還應(yīng)增加預(yù)算編制、意向公開(kāi)、采購(gòu)需求和績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)要求，使之更加科學(xué)、規(guī)范、全面，更具可操作性。
第二，修訂87號(hào)令。去年，財(cái)政部公布了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》）。一方面，《修訂草案》根據(jù)《深改方案》精神，強(qiáng)化和落實(shí)了采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中的主體責(zé)任。另一方面，遵循國(guó)際通行的“需求明確基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”“符合需求情況下低價(jià)中標(biāo)”的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，重構(gòu)了政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)評(píng)審制度。未來(lái)，隨著政府采購(gòu)法的修訂完成、政府采購(gòu)工程管理的“歸位”，筆者認(rèn)為87號(hào)令會(huì)被賦予更大的規(guī)范作用。
第三，建議制定“政府采購(gòu)政策功能實(shí)施管理辦法”。隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)復(fù)雜多變以及我國(guó)政府采購(gòu)范圍不斷擴(kuò)大，我國(guó)政府采購(gòu)政策功能仍有較大發(fā)展空間。因此，有必要建立一個(gè)專門(mén)的政府采購(gòu)政策功能實(shí)施、落實(shí)的管理辦法。該辦法應(yīng)明確政策目標(biāo)范圍、政策目標(biāo)出臺(tái)主體、落實(shí)政策目標(biāo)的責(zé)任主體、針對(duì)不同政府采購(gòu)目標(biāo)制定的具體措施、監(jiān)管部門(mén)、法律責(zé)任等。
第四，建議制定“政府采購(gòu)中介服務(wù)管理辦法”。嚴(yán)格意義上講，政府采購(gòu)活動(dòng)中的所有代理活動(dòng)都屬于中介服務(wù)，它是社會(huì)化分工的結(jié)果。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府采購(gòu)還會(huì)有許多委托代理事項(xiàng)，如，制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)文件范本、采購(gòu)合同范本、采購(gòu)履約驗(yàn)收等政府采購(gòu)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，為采購(gòu)人提供專業(yè)化服務(wù)。我國(guó)《政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)定為集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的模式。因此，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。如果制定統(tǒng)一的“政府采購(gòu)中介服務(wù)管理辦法”有現(xiàn)實(shí)困難，也可改為分別建立“政府采購(gòu)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)管理辦法”和“社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理辦法”。
若單獨(dú)修訂“政府采購(gòu)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)管理辦法”，應(yīng)按照《深改方案》中“建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”的要求，將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和部門(mén)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的有序競(jìng)爭(zhēng)以及激勵(lì)措施考慮進(jìn)去。對(duì)于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的管理，我國(guó)目前采取的是監(jiān)督考核這一管理辦法，但監(jiān)督考核管理辦法涉及范圍有限，其中也未提及如何管理部門(mén)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。因此，亟待出臺(tái)一個(gè)層次更高的包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)（部門(mén)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)）的性質(zhì)、設(shè)立條件、職責(zé)范圍、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、考核內(nèi)容與方式、監(jiān)管主體、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等較為全面和完善、操作性強(qiáng)的管理辦法，并命名為“政府采購(gòu)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)管理辦法”，部門(mén)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)參照此辦法執(zhí)行。
第五，建議制定“政府采購(gòu)分散采購(gòu)管理辦法”。我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的模式。分散采購(gòu)的組織主體是采購(gòu)人，分散采購(gòu)也必須按法規(guī)進(jìn)行采購(gòu)，但由于目前采購(gòu)人大都沒(méi)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員從事分散采購(gòu)，基本上委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，因此，應(yīng)出臺(tái)分散采購(gòu)的管理辦法，對(duì)分散采購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)范。
第六， 建議制定“政府采購(gòu)咨詢和評(píng)審管理辦法”。“改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制”是政府采購(gòu)今后改革的方向。當(dāng)初，制度設(shè)計(jì)的初衷是借專家的智慧來(lái)填補(bǔ)采購(gòu)人評(píng)審專業(yè)性不足的問(wèn)題。但在實(shí)踐中，采購(gòu)人不但沒(méi)有借到專家的“智”，甚至還放棄了采購(gòu)決策權(quán)。
依據(jù)《深改方案》精神和現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，在強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人主體責(zé)任的前提下，要讓采購(gòu)人責(zé)權(quán)對(duì)等，讓采購(gòu)人的“權(quán)利回歸”，對(duì)于評(píng)審專家的作用，重在“借智”，行在“咨詢”，用在“參考”，評(píng)審的決策權(quán)在采購(gòu)人。因此，從采購(gòu)需求調(diào)查到采購(gòu)文件制作，再到履約驗(yàn)收等，咨詢專家在采購(gòu)項(xiàng)目中的參與度將逐漸提高。辦法的制定重點(diǎn)包括：咨詢專家的選聘及其權(quán)利與義務(wù)，本單位專家參與評(píng)審的有關(guān)規(guī)定，采購(gòu)人選擇或推薦評(píng)審專家的范圍，評(píng)審專家參與評(píng)審后的民事責(zé)任和法律責(zé)任等。
第七，建議制定“政府采購(gòu)救濟(jì)管理辦法”。質(zhì)疑和投訴僅為政府采購(gòu)救濟(jì)的部分內(nèi)容，不能完全維護(hù)和保障所有政府采購(gòu)當(dāng)事人的權(quán)利。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，既要保障供應(yīng)商的權(quán)益需求，也要保障采購(gòu)人的權(quán)益需求以及代理機(jī)構(gòu)等采購(gòu)當(dāng)事人的權(quán)益需求。筆者建議，借政府采購(gòu)修法之際，將94號(hào)令修改為“政府采購(gòu)救濟(jì)管理辦法”，一方面，為非政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)處理投訴留下空間；另一方面，擴(kuò)大被保護(hù)對(duì)象的范疇，增加救濟(jì)的途徑。把政府采購(gòu)參與人之間發(fā)生糾紛時(shí)的磋商機(jī)制考慮進(jìn)去。對(duì)于供應(yīng)商惡意質(zhì)疑、投訴給采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)帶來(lái)名譽(yù)、時(shí)間、成本損失的情況，應(yīng)建立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。同時(shí)，將相關(guān)人員的救濟(jì)分為三種，一是民事救濟(jì)——詢問(wèn)和質(zhì)疑以及磋商，二是行政救濟(jì)——投訴，三是司法救濟(jì)——行政訴訟。
完善政府采購(gòu)規(guī)范性文件
政府采購(gòu)規(guī)范性文件在法規(guī)體系中具有“短平快”的特點(diǎn)，它可以通過(guò)打“補(bǔ)丁”的形式，解決一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，及時(shí)規(guī)范政府采購(gòu)行為。目前在政府采購(gòu)法律制度體系中，還有許多需要由財(cái)政部出臺(tái)規(guī)范性文件來(lái)規(guī)范的行為。
一是建議制定“政府采購(gòu)信用體系建設(shè)與管理辦法”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，日益擴(kuò)展和復(fù)雜化的市場(chǎng)關(guān)系逐步構(gòu)建起彼此相聯(lián)、互相制約的信用關(guān)系。誠(chéng)實(shí)守信是政府采購(gòu)的基本原則之一。財(cái)政部可依據(jù)政府采購(gòu)的特點(diǎn)，制定出臺(tái)包括政府采購(gòu)當(dāng)事人、政府采購(gòu)中介服務(wù)組織以及咨詢、評(píng)審專家等相關(guān)人員在內(nèi)的“政府采購(gòu)信用體系建設(shè)與管理辦法”，逐步形成“一處失信，寸步難行”的局面。
二是建議制定“政府采購(gòu)檔案管理辦法”。政府采購(gòu)檔案是一種較為特殊的檔案，它不僅資料多，經(jīng)手人多，而且保存時(shí)間長(zhǎng)，有些檔案的保存年限與采購(gòu)對(duì)象的使用壽命同期。政府采購(gòu)檔案還是問(wèn)效問(wèn)責(zé)的有力證據(jù)。然而，由于政府采購(gòu)活動(dòng)多為委托代理制，政府采購(gòu)的檔案分散在采購(gòu)活動(dòng)各參與人手中，而且各采購(gòu)人負(fù)責(zé)采購(gòu)活動(dòng)事宜的人員非專崗專職，采購(gòu)項(xiàng)目從立項(xiàng)和預(yù)算，再到采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收，時(shí)間跨度較長(zhǎng)，稍有不慎，檔案資料就有可能遺失。因此，應(yīng)出臺(tái)“政府采購(gòu)檔案管理辦法”，從檔案資料的范圍、責(zé)任主體、移交責(zé)任與時(shí)間要求、保存與銷毀、查看等級(jí)規(guī)定、法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范。
三是建議制定“政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法”。政府采購(gòu)制度是財(cái)政管理的有效手段，更應(yīng)講效益，更需要對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。誰(shuí)花錢(qián)，誰(shuí)負(fù)責(zé)，問(wèn)責(zé)必問(wèn)效。政府采購(gòu)的績(jī)效體現(xiàn)在三大方面，即社會(huì)效益、政治效益和經(jīng)濟(jì)效益。因此，應(yīng)出臺(tái)“政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法”，通過(guò)先試點(diǎn)和先易后難的方式進(jìn)行，逐步推行政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
四是建議制定“政府采購(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法”?！渡罡姆桨浮泛汀缎抻啿莅浮范继岢隽艘l(fā)揮政府采購(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。因此，有必要出臺(tái)相關(guān)管理辦法，對(duì)政府采購(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)的組織形式、成員結(jié)構(gòu)、職責(zé)與委托職責(zé)、運(yùn)作模式、章程基本內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)定。
五是建議制定“政府采購(gòu)數(shù)據(jù)管理辦法”。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，數(shù)據(jù)具有不可或缺或替代的地位與作用，從政府采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)、預(yù)算，到政府采購(gòu)活動(dòng)的評(píng)審、評(píng)價(jià)，數(shù)據(jù)的運(yùn)用無(wú)處不在、不可缺少，可以說(shuō)，沒(méi)有數(shù)據(jù)做支撐，政府采購(gòu)活動(dòng)將沒(méi)有根基。因此，建立現(xiàn)代政府采購(gòu)制度，使之精細(xì)化、科學(xué)化、績(jī)效化、信息化，必須高度重視政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的收集、分析、應(yīng)用和數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，并將區(qū)塊鏈合作機(jī)制引入政府采購(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)之中，使政府采購(gòu)進(jìn)入全信息時(shí)代。因此，應(yīng)出臺(tái)“政府采購(gòu)數(shù)據(jù)管理辦法”，對(duì)海量政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的篩選、甄別、收集、分析、處理、保管、運(yùn)用和保密進(jìn)行規(guī)范。
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